El Pacto Verde, la PAC 2023-2027 y su impacto en el cultivo de leñosos
El Sr. Albert Massot ha dedicado toda su carrera profesional al análisis de las políticas agrarias en general y de la Política Agrícola Común (PAC) en particular como miembro del Servicio de Estudios del Parlamento Europeo. Su labor ha sido la de apoyar directamente los trabajos legislativos de la Comisión de Agricultura y Desarrollo Rural (COMAGRI). Sus más de 40 años de experiencia le convierten en un referente para realizar una visión retrospectiva y futura de la PAC, en sus 60 años de historia, transitando hacia un camino cada vez más verde y donde la sostenibilidad y la lucha contra el cambio climático han ganado y seguirán ganando protagonismo a golpe de reforma. El Pacto Verde Europeo de 2019 en favor de la neutralidad climática y sus Estrategias conexas, ‘De la Granja a la Mesa’ y de la ‘Biodiversidad 2030’, han enmarcado la nueva PAC 2023-2027, una PAC de naturaleza multidimensional, con ejes teleológicos y de actuación en los ámbitos agrícola, alimentario y climático-ambiental y climático.
En la presente entrevista con el Sr. Ignasi Iglesias hablamos con el Sr. Albert Massot a fin de conocer de primera mano el presente y el futuro de la PAC 2023/2027 y sus implicaciones en el sector de los cultivos leñosos. Sus opiniones son hechas a título personal y en ningún caso representan la posición oficial de la Institución en la que él trabajó hasta 2022, el Parlamento Europeo.
Se oye decir que la nueva PAC es completamente distinta a la prexistente.
¿Cuáles son las principales características de la PAC 2023-2027 en comparación a las surgidas de anteriores reformas?
Podríamos afirmar que nos encontramos ante una reforma de menor calado instrumental en el corto plazo (2027) pero, en la medida que tenga continuidad, puede tener una gran trascendencia en el medio y largo plazo. La nueva PAC contiene singularidades de tal calibre que prefiguran su desarrollo y dibujan sendas con enormes cambios en las formas de producir y en el funcionamiento de la cadena agroalimentaria en su conjunto. La última reforma de la PAC tenía (y resalto la siguiente palabra) ‘inicialmente’ como su principal objetivo la aplicación de un nuevo modelo de gobernanza, descentralizado y más orientado a los resultados que al estricto cumplimiento de las normas como ocurría en el pasado. Un modelo que a su vez comporta dos grandes niveles de decisión: el comunitario, fijando los objetivos y los medios disponibles para alcanzarlos, y el nacional / regional, estableciendo las modalidades de su aplicación sobre el terreno mediante Planes Estratégicos (PE) a fin de definir el menú de soluciones más adecuado a los problemas específicos de todas y cada una de las agriculturas europeas y, en el caso español, de nuestros principales sistemas agronómicos.
Pero he mencionado la palabra ‘inicialmente’ porque en una segunda fase, cuando las propuestas legislativas de la Comisión Juncker habían sido ya presentadas, tras las elecciones europeas de mayo de 2019 la nueva Comisión Von der Leyen superpuso un segundo nivel de ambición. Con la publicación del Pacto Verde Europeo y especialmente de sus estrategias ‘De la Granja a la Mesa’ y de la ‘Biodiversidad 2030’, la PAC incorporó nuevos componentes climático-ambientales y alimentarios. De esta guisa puede afirmarse que a partir de 2023 se abre paso una PAC que reinterpreta sus objetivos tradicionales e integra como propios otros completamente nuevos que provienen de otras políticas: La nueva PAC se orienta en consecuencia a:
1) garantizar la seguridad alimentaria combatiendo el cambio climático y la pérdida de biodiversidad;
2) reducir la huella climático-ambiental de la agroalimentación;
3) reforzar la resiliencia de sus explotaciones y operadores en general
4) liderar la transición de las cadenas agroalimentarias globales en favor de una sostenibilidad competitiva.
Dicho esto, hay que tener muy presente que esta nueva PAC tal como se presenta en 2023 es sólo un esbozo de la que va a ser en los años venideros. Estamos apenas en los albores de una larga fase de transición.
¿Cuáles son las principales consecuencias de la PAC 2023-2027 para los productores de especies leñosas de España?
La ya comentada mayor orientación a los resultados de la nueva PAC se concreta en primer término en su régimen de ‘condicionalidad reforzada’ (buenas condiciones agroambientales y requisitos legales a cumplir imperativamente para el cobro de los pagos directos). A este primer nivel se suman una serie de objetivos cuantificados (targets) en el horizonte 2030 fijados por el ‘Paquete Objetivo 55’ a nivel climático, la Estrategia ‘De la Granja a la Mesa’ a nivel agroalimentario, y por la Estrategia ‘Biodiversidad 2030’ en cuanto a los recursos naturales.
El ’Paquete Objetivo 55’ impone el objetivo cuantitativo de capturar 310 Mt de CO2 por la agricultura y la silvicultura en 2030 con vistas a lograr la neutralidad climática en 2050. Por su parte, la Estrategia ‘De la Granja a la Mesa’ dispone 3 metas: reducir en un 20% el uso de fertilizantes y acotar en un 50% la pérdida de nutrientes; disminuir en un 50% el uso de plaguicidas químicos en general y en otro 50% de aquellos más peligrosos respecto al periodo 2015-2017; y, por último, disminuir en un 50% la utilización de antimicrobianos en la ganadería. Finalmente, la Estrategia ‘Biodiversidad 2030’ establece 4 metas cuantificadas: aumentar hasta un 25% la superficie de la agricultura ecológica en la UE (hoy en torno a un 9,1%); restaurar el 30% de los ecosistemas más degradados en 2030 y hasta el 100% en 2050 (objetivo rechazado de plano por la COMAGRI en mayo último); convertir al menos el 30% de la superficie terrestre en zonas protegidas; y que el 10% de la superficie de cultivo incorpore elementos paisajísticos en favor de la biodiversidad (retomado parcialmente por los textos reglamentarios).
Para ayudar a los agricultores a superar estos retos, la PAC pone a su disposición una panoplia de pagos directos de fomento de prácticas beneficiosas para el clima y el medio ambiente (los denominados ‘eco-regímenes’ del primer pilar) y de medidas agro-ambientales del segundo pilar (desarrollo rural – PDRs), a concretar por las autoridades internas. El Real Decreto 1048/2022 establece las condiciones comunes a todos los eco-regímenes, así como los requisitos específicos de los pagos en sistemas leñosos. Se prevé así un menú de 4 prácticas. Las 3 primeras se inscriben dentro de lo que se denomina la ‘agricultura de carbono’ con vistas a mejorar la estructura de los suelos, reducir la erosión, aumentar su contenido en carbono y disminuir las emisiones de efecto invernadero. Consisten en aplicar cubiertas vegetales anuales (espontáneas o sembradas) y/o cubiertas inertes (restos de poda) distinguiendo tres supuestos según la situación de los cultivos leñosos (terrenos llanos, de pendiente media, y de elevada pendiente y bancales). La cuarta y última práctica pretende fomentar la biodiversidad mediante espacios (adyacentes a los terrenos con cultivos permanentes beneficiarios del eco-régimen) con elementos no productivos de acogida para la avifauna, los insectos y los polinizadores.
Este creciente componente ambientalista de la nueva PAC, plasmada en su ‘arquitectura verde’ (condicionalidad reforzada, eco-regímenes, PDRs), al igual que las exigencias del Pacto Verde (en cuanto al uso de insumos, restricciones en las superficies productivas, etc.), comporta el riesgo de una pérdida de competitividad de la agricultura de la UE frente a otros países con menos exigencias climático-ambientales y más abiertos al uso de determinadas materias activas para la protección de cultivos o postcosecha.
¿Cuál es la opinión de las instituciones europeas al respecto?
Lastimosamente a mediados de 2023 estamos aún a la espera de la definitiva evaluación de impacto de la Comisión de estas medidas sobre los rendimientos, la producción, los precios y el comercio. En el interregno, se han publicado diversos trabajos que dibujan un panorama de pérdida de competitividad y de externalización de las emisiones de origen agrario. Sin embargo, hay que reconocer que los modelos utilizados por estos estudios incorporan muy mal el cambio estructural inducido, las mejoras técnicas y los posibles cambios de la demanda (dietas). En estas circunstancias cabe tan solo esperar que el análisis de impacto final de la Comisión salga a la luz antes de finales de este año.
Pero sentado esto, hay que reconocer que la mayor parte de los objetivos cuantitativos establecidos a partir del Pacto Verde van a tener escasos efectos en la práctica durante este periodo 2023/2027, por distintos motivos. En primer término, porque estos objetivos no van a ser jurídicamente vinculantes para los Estados Miembros (y sus Planes Estratégicos) hasta que no tengan su correspondiente respaldo reglamentario. Hasta la fecha ninguna de las iniciativas legislativas de las Estrategias del Pacto Verde ha conseguido aún el acuerdo del Consejo y el Parlamento Europeo de lo que puede deducirse que difícilmente podrán ser aplicadas y evaluadas de manera efectiva antes de 2027. En segundo término, se observan crecientes resistencias en el Parlamento Europeo y entre los Gobiernos a proseguir con el ritmo legislativo impuesto por la Comisión a la vista de la difícil coyuntura resultante del confinamiento y la guerra de Ucrania (con el retorno de la inflación, crecientes signos de desaceleración económica, la reestructuración de las cadenas globales de valor, distorsiones geopolíticas en la oferta de granos, fertilizantes y energía, sequía en muchas zonas de producción, etc.).
Lo que confirmaría que la mayor parte de los paquetes reglamentarios del Pacto Verde entrarán solamente en vigor tras la reforma de la PAC post 2028. En este sentido un elemento crucial para valorar el alcance y velocidad de los cambios legislativos serán el resultado de las elecciones europeas de 2024, el perfil del nuevo Colegio de Comisarios y su programa de trabajo a partir de 2025.
Ahora bien, que el periodo de aplicación de la nueva PAC se extienda en el tiempo y otorgue un mayor margen de adaptación a los productores no significa que los objetivos del Pacto Verde sean letra muerta y no valga la pena continuar los esfuerzos en favor de la sostenibilidad y la neutralidad climática. Los desafíos ambientales siguen ahí. Nos enfrentamos a crecientes restricciones en recursos naturales así como a la pérdida de nutrientes de los suelos o la caída de los polinizadores. Aumentan las emisiones de efecto invernadero al tiempo que se multiplican los fenómenos meteorológicos extremos. Persiste el despilfarro alimentario (con más de la mitad en la fase de la producción, el almacenamiento, el transporte y la transformación). Y, en fin, los compromisos internacionales contraídos por la UE a nivel climático se mantienen. En definitiva, demos por hecho que la Comisión va a perseverar en el mandato legislativo del Pacto Verde. Especialmente importante es que lo haga en la vertiente externa del Pacto Verde de la que es la única responsable. En este contexto, es urgente que se instaure una adecuada protección en frontera que impida tanto la competencia desleal de aquellas importaciones que no cumplan los estándares europeos como la externalización de las emisiones de efecto invernadero. Para lograrlo se pueden modificar los acuerdos multilaterales (de la Organización Mundial del Comercio – OMC) y/o acudir a los acuerdos preferenciales (‘cláusulas espejo’).
Particularmente relevante es conseguir la cobertura de la OMC para el proyecto de ‘Mecanismo de ajuste en frontera por emisiones de carbono” (COM (2021) 564) que entrará en vigor en otoño próximo y se aplicará inicialmente a los fertilizantes. Está previsto que desaparezcan gradualmente los actuales permisos gratuitos de emisión a fin de garantizar que las empresas europeas no serán tratadas de forma más favorable que las extranjeras. Pero, si la vía multilateral no fuera suficiente, quedaría como segunda opción el introducir el mecanismo en los acuerdos comerciales en vigor que prácticamente en su totalidad ya recogen disposiciones específicas sobre el clima, bien sea en un capítulo de desarrollo sostenible o en un capítulo de medio ambiente.
